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Konsequenzen aus dem Fall Amri

Der folgende Artikel ist ein Gastbeitrag meines Fraktionskollegen Armin Schuster und mir, der am 09. April 2017 in der Welt am Sonntag und bei Welt Online erschienen ist.

Mehr Zentralisierung wagen - Vier anstatt vierzig zuständige Behörden

Die Ausländerbehörde Kleve ist entscheidend verantwortlich für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland. Sie denken, das ist ein Scherz? Nein, die Ausländerbehörde der 50.000 Einwohner-Stadt am Niederrhein ist eine von rund 50 deutschen Behörden, die mit Anis Amri befasst waren – vom Tag seiner Einreise im Juli 2015 bis zum Anschlag auf dem Berliner Breitscheidplatz am 19. Dezember 2016. Und natürlich drängt sich die Frage auf, warum ein Fall wie Amri, der monatelang Thema im Gemeinsamen Terrorabwehrzentrum (GTAZ) und Gegenstand von strafrechtlichen Ermittlungen war, am Ende bei einer Ausländerbehörde landet, die für diesen Fall nicht gewappnet war, ja gar nicht gewappnet sein konnte. Aber der Reihe nach.

Die deutsche Sicherheitsarchitektur, wie wir sie kennen, ist in den 50er- Jahren entstanden und wohlweislich föderal aufgebaut. Das heißt, die Innere Sicherheit ist zuallererst eine Aufgabe der Länder. Der Bund hingegen ist nur in ganz bestimmten Fällen zuständig. Daran soll im Grundsatz auch nicht gerüttelt werden. Allerdings muss die Frage erlaubt sein, ob die Abwehr und Bekämpfung der heutigen Gefahren des islamistischen Terrorismus unsere zuweilen betagt wirkende föderale Struktur nicht sehr schnell und deutlich an ihre Grenzen bringt, ja manchmal sogar überfordert.

Denn das dem Föderalismus innewohnende Subsidiaritätsprinzip bedeutet ja auch, dass jede Aufgabe auf der Ebene erledigt werden soll, wo sie am besten erledigt werden kann. Ist die Bekämpfung des islamistischen Terrorismus folglich ei-ne Aufgabe, die am besten auf Landesebene angesiedelt sein soll, also parallel in Sachsen-Anhalt, dem Saarland, Bayern oder einem anderen Bundesland? Im Fall des Berlin-Attentäters waren immerhin sechs Bundesländer involviert.

Dieser Beitrag soll einen Impuls für eine offene und sachliche Debatte geben. Nicht Beharrungsvermögen oder Angst vor Zentralisierung, sondern die Frage, was ist für die Sicherheit unseres Landes die beste Organisationsform im Kampf gegen den islamistischen Terrorismus? Das muss der Maßstab sein!

Am Beginn der Überlegungen steht eine Bewertung der Entwicklung der Sicherheitslage in den letzten Jahren. Hier zeigt sich ganz deutlich: Die Bedrohung ist heute eine dramatisch andere, als noch vor wenigen Jahren. Sie ist auch nicht zu vergleichen mit den 70er-Jahren, als Deutschland mit dem Linksterrorismus der RAF konfrontiert war oder den späten 90er- und Anfang der 2000er-Jahre, als die Zahl gewaltbereiter Islamisten ebenso im unteren zweistelligen Bereich lag wie die Zahl der Ermittlungsverfahren.

Heute sprechen wir von rund 600 Gefährdern und aktuell mehr als 760 laufenden Ermittlungsverfahren. Der Personenkreis wird beständig größer und ist schwerer einzugrenzen: Nicht mehr Kleingruppen mit fanatischer Religionsausübung, langer Tatvorbereitung und spektakulären Anschlagsszenarien sind bestimmende und erkennbare Merkmale. Sondern Einzeltäter – kriminell und gewaltaffin – mit Tatmitteln aus dem Alltag und offen gezeigter Sympathie für den IS prägen das Bild.

Gleichwohl ist es nicht so, dass die veränderten Bedrohungslagen in den letzten zehn Jahren nicht zu Veränderungen in der Sicherheitsarchitektur geführt hätten. Das Gegenteil ist der Fall. Mit dem GTAZ brach 2004 die Zeit der „gemeinsamen Zentren“ an. So entstanden in den Jahren danach neben dem GTAZ noch ein Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum (GETZ), ein Gemeinsames Internetzentrum (GIZ), ein Nationales Cyber-Abwehrzentrum (NCAZ) und ein Gemeinsames Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASIM), wobei die Aufzählung nicht den Anspruch auf Vollständigkeit erhebt. Eines aber macht sie deutlich: Wenn offenkundig ein so großer Bedarf an „gemeinsamen Zentren“ besteht, ist dies ein klares Indiz dafür, dass die vorhandenen föderalen Organisationsformen für die Bewältigung der neuen Aufgaben nicht konzipiert sind und man versucht, diesen Mangel mit gemeinsamen Zentren zu kompensieren.

Diese gemeinsamen Zentren haben durchaus ihre Berechtigung, sie haben aber auch ihre Grenzen. Die Berechtigung findet sich dort, wo es um den reinen Informationsaustausch geht. Vor mehr als zehn Jahren war es schon ein Zeichen besonderer Innovation und mit den Ländern trotzdem ein politischer Kraftakt, wenigstens das hinzubekommen: Polizei und Nachrichtendienste von Bund und Ländern, die nicht auf ihren Informationen sitzen, sondern sie untereinander austau-schen. Wenn es aber um mehr als Informationsaustausch geht, um einheitliche Fallbewertungen und Standards, Verantwortung, Priorisierung von operativen Maßnahmen oder Entscheidungsbefugnis, kommt ein GTAZ sehr schnell an seine Grenzen, wie der Fall Amri gezeigt hat.

Ein Fall, der in der Öffentlichkeit völlig zu Recht mehrere Fragen aufwirft: Warum ist es nicht gelungen, eine amtsbekannte, kriminelle Person, die als islamistischer Gefährder eingestuft war, in Haft zu nehmen? Und warum ist es nicht gelungen, ihn abzuschieben bzw. in Abschiebehaft zu nehmen, obwohl sein Asylantrag abgelehnt und er seit Sommer 2016 ausreisepflichtig war?

Es lag nicht daran, dass man keine Informationen über ihn gehabt hätte. Seine Gefährlichkeit und die damit verbundene Einstufung als Gefährder waren den beteiligten Behörden im GTAZ schon Anfang 2016 bekannt. Auch seine Kontakte in die islamistische Szene waren kein Geheimnis. Allerdings ist es den federführenden Landesbehörden in Berlin und Nordrhein-Westfalen nicht gelungen, den Verdacht einer Anschlagsvorbereitung durch Ermittlungen und Überwachungsmaßnahmen so zu erhärten, dass es für einen Haftbefehl gereicht hätte. Dass sich dann auch noch die Zuständigkeiten am Reiseverhalten des „Gefährders Amri“ orientierten und munter zwischen Nordrhein-Westfalen und dem Land Berlin wechselten, machte die Fallbearbeitung nicht einfacher - um es vorsichtig zu formulieren.

Amri stand aber nicht nur unter Terrorverdacht, sondern war auch kriminell besonders auffällig. Bekannt und belegt sind zahlreiche Straftaten, die Amri in seiner Zeit in Deutschland begangen hatte: Illegale Einreise, Asylbetrug, Urkundenfäl-schung, Identitätstäuschung, Körperverletzung und Handel und Konsum von harten Drogen zeichnen ein deutliches Bild. Mit diesen Ermittlungsverfahren befassten sich sieben Staatsanwaltschaften in sechs Bundesländern. Hätte man hier die Möglichkeit genutzt, alle diese Verfahren auf justizieller Seite zu bündeln, wäre das eine weitere Chance gewesen, Amri in Haft zu nehmen. Aber eine Stelle, die sich dafür hauptverantwortlich fühlte, gab es nicht, so dass auch diese Möglichkeit vertan wurde. Die Bündelung nur einiger weniger Strafverfahren durch eine Staatsanwaltschaft in Nordrhein-Westfalen reichte natürlich nicht für einen Haftbefehl.

Ein offen zutage getretener struktureller Mangel war die sehr formalistische Bewertung solcher Gefährder und der mit ihnen verbundenen Bedrohungsszenarien. Bewertet wurde nicht die Gefährlichkeit der Person, sondern der Sachverhalt (das Bedrohungsszenario) und die Wahrscheinlichkeit seines Eintritts. Wenn sich dann für den Sachverhalt nicht ausreichend Belege fanden, der Verdächtige also nicht in flagranti bei Anschlagsvorbereitungen ertappt werden konnte, verschob sich der gesamte Vorgang in der Priorität nach hinten. Hinter diesem Verfahren steht offenkundig das Ziel, möglichst immer genügend Beweise zu finden, um bei jedem Gefährder ein strafprozessuales Ermittlungsverfahren einleiten zu können. Die Frage, wie man mit Personen umgeht, bei denen das nicht gelingt, die aber nach wie vor eine Gefahr für die Sicherheit unseres Landes sind – also die klassische Gefahrenabwehr – kommt dabei zu kurz. Diese Frage delegiert sich dann aus dem GTAZ-Verbund heraus und landet wieder bei einem Bundesland (Nordrhein-Westfalen) und einer Polizei- oder Verwaltungsbehörde vor Ort (Ausländerbehörde Kleve).

Dort wurde der Fall Amri nicht so bewertet, wie es eigentlich notwendig gewesen wäre. Vielmehr wählten das Innenministerium und die Ausländerbehörde für die beabsichtigte Abschiebung Amris einen sehr formalen Weg, bei dem grundsätzliche Erfahrungen mit tunesischen Behörden über die Beschaffung von Ersatzpapieren offenkundig die oberste Entscheidungsmaxime waren. Ergo: Keine Fahndung oder gezielte Suche nach Amri, kein Antrag auf Abschiebehaft, der beim vorangegangenen Verhalten Amris sicher Aussicht auf Erfolg gehabt hätte, kein Versuch, eine Abschiebung nach der besonderen Bestimmung des § 58a Aufenthaltsgesetzes durchzuführen und keine Annahme der angebotenen Unterstützung von Bundesbehörden beim Kontakt mit tunesischen Behörden. Stattdessen wurde die sehr gute Möglichkeit vereitelt, Amri nach seiner Festnahme und Inhaf-tierung in Friedrichshafen Ende Juli 2016 unmittelbar in eine Abschiebung zu bringen. Die Ausländerbehörde Kleve ließ ihn wieder auf freien Fuß setzen.

Diese Zuständigkeitsvielfalt, die Zuständigkeitswanderungen je nach Reiseverhalten des Verdächtigen, das Nebeneinander verschiedenster Behörden auf Bundes- und Landesebene, das Fehlen einer Gesamtverantwortung und v.a. das Fehlen einer Weisungskompetenz im Umgang mit Gefährdern ist allerdings nicht auf den Fall Amri beschränkt, sondern gilt derzeit für alle Gefährder.

Deshalb brauchen wir im Umgang mit islamistischen Gefährdern grundlegende strukturelle Veränderungen. Wohlgemerkt: Es geht um die Gruppe der terroristischen Gefährder, nicht um eine komplett neue Zuweisung von Sicherheitsaufgaben. Deshalb kommen diese Vorschläge auch nicht einer Abschaffung des Föderalismus gleich, wie es von manchen Kritikern, häufig in Ermangelung eigener Argumente, vorschnell ins Feld geführt wird.

Wie könnte eine solche Zentralisierung und Bündelung von Kompetenz und Verantwortung aussehen?

Der konsequenteste Ansatz wäre sicherlich eine Verfassungsänderung mit der deutlich gemacht wird, dass Strafverfolgung und Gefahrenabwehr bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus eine Bundesaufgabe ist. Dem folgend würden die entsprechenden Staatsschutzbereiche der Landeskriminalämter und Landesverfassungsschutzbehörden in das Bundeskriminalamt (BKA) bzw. Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) eingegliedert, blieben aber als Außenstellen an ihrem Standort. Ist das dann ein deutsches FBI, werden Kritiker sofort aufschreien? Gegenfrage: Was wäre daran so schlimm? Oder ist der internationale Terrorismus leichter zu bekämpfen, wenn sich der Bund mit seinen Behörden auf zwei Behördenstandorte (die zuständige Abteilung des BKA in Meckenheim und das BfV in Köln) konzentriert? Die Orts-, Sach- und Personenkenntnis der Landesbehörden zu nutzen, sie vor Ort zu belassen, aber in kleinen Teilen in die Bundesbehörden einzugliedern, würde wohl die meisten Synergieeffekte mit sich bringen. Ob dafür der politische Willen vorhanden ist? Bei der vor kurzem be-schlossenen Neuordnung des Bundesfernstraßenbaus, die genau diesem Prinzip folgt, hatten wir ihn, bei der Terrorismusbekämpfung leider nicht bzw. noch nicht.

Was wäre deshalb das Mindeste auf dem Weg dorthin? Das GTAZ müsste neu ausgerichtet werden und muss mehr sein als nur eine Plattform für den Austausch von Informationen. Wenn 40 Behörden im GTAZ verbleiben sollen, müssen vier das Sagen haben, sprich auch weisungsbefugt gegenüber den Landesbehörden sein.

1. Für den Bereich der strafrechtlichen Ermittlungen wäre das der GBA. Über seine schon bestehende Zuständigkeit für Staatsschutzdelikte hinaus könnte er dann bei allgemeinkriminellen Delikten von Gefährdern eine Staatsanwalt-schaft vor Ort beauftragen, ein Sammelverfahren zu führen, um so eine zusätzliche Chance zu eröffnen, Gefährder in Haft zu bekommen („Al Capone-Prinzip“).

2. Das Bundeskriminalamt erhält die Federführung und Verantwortung bei der Gefährderbewertung und beim Gefährdermanagement, hierzu gehört auch die Fahndung nach untergetauchten Gefährdern. Die formale Fokussierung auf Bedrohungsszenarien wird aufgegeben, Schwerpunkt der Bewertung ist immer die Person und die Erkenntnisse über sie. Der Ausbau der neuen Direktion Spezialkräfte bei der Bundespolizei zur besseren Steuerung und zum Einsatz bei Terrorlagen führt bereits in die richtige Richtung. Das ist ein Beispiel für Weisungsbefugnis und mehr Verantwortlichkeit des Bundes. Dies wäre auch für das Bundeskriminalamt notwendig, wenn es um Gefährder geht. 

3. Das Bundesamt für Verfassungsschutz erhält die Federführung und Verantwortung für das Zusammenführen aller Erkenntnisse aus dem Bereich der Inlandsnachrichtendienste über Gefährder.

4. Die Abschiebung von ausreisepflichtigen Gefährdern, einschließlich der Bean-tragung von Abschiebehaft liegt künftig in der Verantwortung des Bundesinnenministeriums und wird durch die Bundespolizei vollzogen.

Außerdem wäre es notwendig, bei Auslandsbezügen eines Gefährders grundsätzlich den Bundesnachrichtendienst (BND) mit einzubinden, der seine technischen Möglichkeiten zur Verfügung stellen kann. Die Ausschreibung eines Gefährders in allen rechtlich möglichen nationalen und internationalen Datenbanken sowie der Erkenntnisabgleich mit Europol und Interpol müssen bei jedem Gefährder von Beginn an sichergestellt werden.

Wenn jetzt darauf verwiesen wird, dass dies alles sehr schwierig umzusetzen sei und sich die Strukturen doch im Grunde bewährt hätten, dann halten wir dem entgegen: Für diese Form der Bedrohung durch den Terrorismus waren die vorhandenen Strukturen nie gemacht, die Zahl der Gefährder hat sich vervielfacht und ihre Taten sind immer schwerer zu entdecken. Die Täter kommen zumeist nicht aus Europa, reisen aber quer durch Europa. Sie greifen die Bundesrepublik Deutschland an, nicht Kleve, Dresden oder Berlin. Angesichts der Informationen über den Fall Amri und die schrecklichen Folgen verbietet es sich eigentlich, davon zu sprechen, dass sich unsere Strukturen bewährt hätten.

Ja, es ist richtig, zentrale Strukturen alleine bieten keine Garantie, dass sich nicht doch ein Anschlag ereignet. Aber Strukturen und Abläufe, mit denen es nicht gelingt, die Bürger vor einem Attentäter wie Amri zu schützen, bedürfen dringend einer grundsätzlichen Überprüfung.

Zu Recht haben Otto Schily nach 9/11, die „Werthebach-Kommission“ 2011 oder zuletzt Bundesinnenminister Thomas de Maizière mit seinen Leitlinien zur Neuordnung der Sicherheitsarchitektur hier Reformbedarf gesehen. Wir sollten diese Analysen und Empfehlungen nicht wieder beiseite wischen, sondern die Debatte darüber ernsthaft führen. Jetzt, im Interesse der Sicherheit unseres Landes.